2024年底召开的中央经济工作会议要求稳住楼市股市，持续用力推动房地产市场止跌回稳，加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。在此背景下，本文建议继续扎实推进保障房建设，并以优化存量空置商办楼宇处置政策为突破口，“商办改保障”，推进处置存量商品房工作，同时增加保障房市场供给。
2024年12月11日至12日，中央经济工作会议在北京举行。会议提到，2025年的重点任务之一，是有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线。会议要求稳住楼市股市，持续用力推动房地产市场止跌回稳，加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。合理控制新增房地产用地供应，盘活存量用地和商办用房，推进处置存量商品房工作。在此背景下，笔者建议继续扎实推进保障房建设，并以优化存量空置商办楼宇处置政策为突破口，“商办改保障”，推进处置存量商品房工作，同时增加保障房市场供给。
保障房的规模化提供，将能同时满足刚需和改善性需求。刚需应当是以保障房的购买者为主，改善性需求一般是指中等以上的住宅。但是对于挤住出租房的新市民来说，保障房将对他们的居住条件带来很大改善。
此外，近年我国房地产投资规模和房屋新开工面积年年在下降，对相关产业影响很大。如果能通过保障房建设，每年增加投资规模5万亿元左右，每年增加新开工面积10亿平方米左右，恰好能堵上商品房开发萎缩造成的缺口。保障房建设在施工与建材等各方面的需求一点也不亚于商品房。如果能这样用力地做，未来10年将是房地产业与相关产业复苏发展的10年，将让现在低迷的房地产业、建筑安装业、建材业、家居家电业等180多个相关产业重现生机。
上述工作，中房集团公司在过去就曾涉及。20世纪80年代到90年代，中房集团每年向230多个城市投资建房，占到全国建房总量的大约20%，主要是保障房。那时只考核新开工面积和竣工面积，从不考核销售面积，因为所有房子都能销售掉；更不考核利润指标，因为保障房不应该有利润。
2008—2018年，我国也进行过较大规模的“保障性安居工程”建设，缓解了保障房的供需矛盾，惠及民生。事实上，我国每年建设七八百万套保障房的能力是具备的，市场需求是足够的。
还有，如果能实现保障房的规模化供应，有利于整体房价止跌回稳。有的人觉得，只有商品房价格下降才能解决低收入群体买不起房的问题，这种声音一度影响房地产政策。实际上房价高的最终的原因在于缺乏足够的保障房，把本该用于保障房的“限购、限售”政策错用到商品房上，造成了目前的楼市萎缩。如今已明确住房供应体系是“市场+保障”，保障房建设应以政府行为为主，限购和限售等政策都应当运用于保障房；而商品房供应则应以市场行为为主，不应当实行“限购”，应减少限制性措施，允许居民购买。
因此，推动保障房建设，一方面，助力解决好国务院文件指出的“保障性住房供给不足的明显问题”，加快建立“市场+保障”房地产新发展模式；另一方面，在精准造福工薪家庭与低收入家庭的同时，促进我们国家的经济社会的全面发展。
我国房地产发展的新模式是“市场+保障的住房供应体系”，其中关键就是保障房建设。从2023年中央政治局两次会议、国务院14号文件、2023年底中央经济工作会议，到2024年党的二十届三中全会、9月中央政治局会议，从中央层面强调保障房建设就有6次之多，多次提到“加大保障性住房建设和供给”，足以看出中央对保障房建设的重视。
目前我国的城镇化率，按照城镇非流动人口计算是66%，对应9.3亿的城镇非流动人口；但如果按照城镇户籍人口计算，则仅为48%，对应6.8亿的城镇户籍人口。两者的差距有2.5亿人之多。2.5亿的新市民，虽然已进入城市，但仍为非城镇户籍人口，没有享受到城镇居民的多项保障。按照我国居民家庭平均人口为2.6人计算，保障房约有一亿套的缺口。这还没有计算上不断产生的城镇年轻人新家庭以及农村留守儿童、留守老人。
这些新市民绝大部分应该享受保障房。党的二十届三中全会的决定已经明确，要按照城镇非流动人口提供社会保障、住房保障和义务教育保障。所以，我国保障房的缺口总量应在1亿套左右。保障房要多少年建成呢？在“十四五”规划中，全国5年筹集与建设的保障性住房为870万套间。如果按照这一个速度建设保障房，从时间上难以充分满足人民群众的需要。
如果将保障房建设时间压缩至10年，每年需要出示保障房1000万套。面对这每年1000万套的保障房市场需求，少部分通过拆迁改造归集，每年归集两三百万套；更多还要新建保障房，每年新建规模七八百万套。这样，在增加增量的同时，化解了存量。
针对每年1000万套保障房需求，包括“商改保”和新建保障房在内，其对应投资额在4万亿~5万亿元。其中绝大部分是银行贷款，少部分是政府和社会机构提供的资本金。
资本金部分，由中央带头投资并由央企引领实施，在保证资金充足到位的同时，能促成保障房建设顺顺利利地进行。假设中央财政每年提供5000亿元，地方政府再配套投资5000亿元，那么资本金就能达到1万亿元。如果再调动银行贷款4万亿元，就能达到5万亿元左右的投资规模。近年要增发超长期特别国债和地方政府专项债券，中央特别要求“扩大投向领域和用作项目资本金范围”。投向保障房就是投向“民生基础设施”。其中地方政府的5000亿元可以不是资金，而是土地整理成本。
国务院规定保障房用地“土地划拨”，即仅支付相应的土地成本，不用缴纳土地出让金，全部用在建设上。因此，这5万亿元投在保障房上，对建筑业的拉动力要大于商品住房的5万亿元，可能要大一倍；同时也能达到比商品房开发更大的效应，可完全做到每年七八百万套的保障房产出。
保障房建设与其他基础设施建设不同，保障房建设的回款速度较快。配售型保障房两年左右就能够卖出，获得回款，若加上预售，回款速度则更快。只要能连续投资三年，后续资金就能循环滚动起来，不要增加新的投资。保障房建设能带动建筑施工、建材供应、装修服务、家居家电等180多个行业的发展，可以在一定程度上促进经济、恢复就业、增加税收。
现在商品房市场确实存在着销售困难。但如果认为保障房建设会抑制人们购买商品房，甚至冲击商品房市场，这本身就是个错误的命题。
工薪阶层特别是低收入家庭本就应该享受保障房。过去是由于保障房供应不足的明显问题，才让他们只能面对商品房市场。今后有了规模化保障房供应，这些人群当然会回到保障房市场。
2024年12月，中央经济工作会议针对房地产，专门提及“持续用力推动房地产市场止跌回稳”，更彰显了中央稳楼市的强烈决心。
如何“持续用力”？首先，就需要启动规模化的保障房建设。如前文所述，保障房需求按城镇非流动人口计算，缺口约为1亿套，如果分10年来完成，平均每年就需要出示1000万套。其中少部分是通过拆迁改造来归集，大部分还是要靠建设。
存量问题怎么样才能解决？方向已经由中央指明，即“盘活存量用地和商办用房”。因为商办用房的空置总量大于商品房。现在待售商品房总量是3.8亿平方米，按照每套房100平方米估算，就是380万套房；而商业和办公楼在开发商手里待售的是2亿平方米，在各持有机构手里空置的是3亿平方米，加起来就有5亿平方米，相当于500万套住房。
“商改住”有两种政策选项：一种选项是财政增收选项，即补足土地出让金，把它们变成商品住房，这样做能够增加地方财政收入；第二个选项是保障房选项，即通过“商改保”把它们变成保障房。
在中央部署“收购存量商品房改为保障房”后，有些人只把“商品房”片面地理解为“商品住房”。但商品住房当中包含着高地价，拿它改为保障房难度太大，导致商品房改保障房推进缓慢。
在大城市商品住房的成本与价格中，往往三分之二是地价。比如北京房屋均价约6万元每平方米，其中楼面地价达到4万元每平方米；上海的住宅楼面地价是4.5万元每平方米。包含如此高地价的商品住房，无论如何压价收购，地价是退不回来的。所以，要落实中央要求，就必须面对现实、实事求是。此外，针对“商业改保障”，把商办用房改做保障房，有其价格上的优势。现在有些地方在落实“收购商品房变成保障房”时，把“商品房”只理解为“商品房”，结果让“商改保”很难进展。这些商品房中的土地出让金比重很大，把高地价的商品房变为不含土地出让金的保障房，难度可想而知。
而用空置的办公楼和商业楼进行“商改保”，就容易多了。因为商办用房没多少土地出让金，在特大城市土地出让金也只是相当于商品房价格的三分之一。这些价格低的商办用房比价格昂贵的商品房更适合改为保障房。
现在一方面是大量过剩的商业办公楼群闲置，另一方面需要加快“商改保”。将存量商办用房稍加改造就可以转化为保障房。这就等于这边一群小伙子愁娶，那边一群大姑娘愁嫁，把两件事情凑到一起，就很容易解决了。
国家对保障房的房价要求，就是国务院2023年“14号文件”中规定的“土地划拨”和“不摊入城市基础设施建设费用”。其成本只是土地成本和建安成本，这样的房子才能成为面对工薪收入群体的保障房，才能让这些家庭买得起。“商办改保障”，指把商办用房改为保障性住房。因为大城市商办用房的地价比较低，比如北京、上海的商办用房平均房价仅为每平方米2万元左右，包括土地成本但不含土地出让金。它们比同等地段商品住房每平方米六七万元的均价低很多。
如果能达到这样的较低房价，工薪家庭就能享受到价格实惠。再加上首付比例降低、银行对保障房的贷款利息逐步降低，就能让工薪家庭买得起。买保障房可能也需要拿出大笔积蓄，还要购房者当若干年的“房奴”，但这个“房奴”当得要比买商品住房的人轻松多了。
一些国家不断实施“商改住”，依据市场需求及时作出调整规划与建筑结构。过去在“商改住”方面的经验太丰富了，比如著名的纽约“特朗普大厦”就是“商改住”的范例。
把我国大城市部分商办用房用于“商改住”，技术上不难办。第一是这些商办用房都是现房，卖房叫“现房销售”；第二是地理位置都不错，公共交通甚至地铁可以通达；第三是停车位充裕，供电也不错。只要通燃气，只要政府允许，这也是不难办到的事。
空置商办用房优于商品房的特点还有：商办用房的层高都比较高，有的能达到4.8米，减去铺地与吊顶，住房层高也仍很可观；电梯设备比较好甚至相当于高端住宅；而且很多商办楼宇的外墙是采用石材或幕墙，比普通商品住房外形好看。即使这样的建安标准，不含地价的成本也只是每平方米2万元左右。如果能基本按照成本价出售，合乎条件的居民购买就能够获得实惠。
还有，存量商办用房变成保障房，是因为现实问题就摆在面前，商业和办公楼积压空置严重。它源自不少城市供应商办用地与住宅用地的比例失调。本来商办用地与住宅用地的比例关系，应该是二八关系，即20%比80%，但一方面有一段时间，地方政府认为增加商办用地可以招来投资人，从而带来税收；另一方面由于前些年房地产的限购政策主要是针对住宅，而商办房不限购，导致一些地方出让商办用地过多。如今各城市逐步取消房地产限购后，留下很多“后遗症”需要修复。其中之一就是过去大量批售商办地，造成商办用房产出过多。如果不适时进行处置，很有几率会成为城市的疮疤。推动“商办改保障”，一方面能够降低普普通通的家庭的购房成本，另一方面有助于推动解决商办用房存量过剩的问题。
“商办改保障”中，尤其要重视大单位居民用房。商办项目动辄面积达到20万~30万平方米，可以改造出几千套房子。这种改造最适用于一些大型单位，包括事业与企业单位。
在构建房地产发展新模式上，2024年末召开的中央经济工作会议着重提到要有序搭建相关基础性制度，这个制度应当是“市场+保障”的住房制度。据此需要一系列的制度搭建，包括住房土地供给制度、保障房建设分配管理制度和住房金融制度等。在此背景下，笔者建议继续扎实推进保障房建设，并以优化存量空置商办楼宇处置政策为突破口，“商办改保障”，推进处置存量商品房工作，同时增加保障房市场供给。
笔者希望能在近几年，着力解决好国务院文件指出的“保障性住房供给不足的明显问题”，加快建立“市场+保障”房地产新发展模式。在精准造福工薪家庭与低收入家庭的同时，促进我们国家的经济社会的全面发展。
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